La sociedad civil y la política española de cooperación al desarrollo

Una política de cooperación eficaz exige reconocer que no se puede hacer de todo en todas partes. España cuenta aún con demasiados objetivos prioritarios. Se debe alcanzar la especialización a partir de las capacidades y de las ventajas comparativas frente a otros donantes.

La cooperación al desarrollo española pugna por superar dificultades históricas para consolidar su posición como una política pública con relevancia, no sólo para la contribución al desarrollo de los países empobrecidos, sino también como un vector de transformación del conjunto de políticas públicas del Estado, en virtud del conocido principio de coherencia de políticas.

Tras un periodo de reformas de calado iniciado en 2004, aún quedan por superar algunas de las principales dificultades, como el riesgo de bicefalia en la ejecución de la política, los límites del corporativismo en sectores de la administración o la instrumentalización del marketing de la solidaridad como razón electoral. El momento actual precisa de un gigantesco impulso político que oriente con claridad la introducción de principios y valores del desarrollo con equidad, sostenibilidad y basado en derechos humanos en el conjunto de políticas públicas, especialmente las del sector exterior. Este proceso exigirá superar también resistencias de intereses de sectores económicos y exportadores, potencialmente más eficaces en el actual contexto de crisis económica.

El periodo 2004-08 significó una serie de transformaciones y reformas de gran importancia para la cooperación española, que en su breve historia presentaba ya serias deficiencias, que iban del estancamiento inútil a la degeneración e instrumentalización de sus acciones para objetivos diversos y dispersos. La matriz que guía el conjunto de reformas es el principio de coherencia de políticas, según el cual la política de cooperación trasciende la política de ayuda y adquiere nuevas dimensiones para lograr que el conjunto de la acción exterior del Estado incorpore los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y la lucha contra la pobreza como elemento estratégico común, tanto en su dimensión político-diplomática, como en las relaciones económicas, muy especialmente en lo relativo a deuda externa, inversiones y comercio. Este camino seguía la pretensión mil veces repetida de “pasar de una política de ayuda a una verdadera política de desarrollo”.

Las reformas emprendidas se centraron en primer lugar en la transformación del sistema de ayuda al desarrollo, sobre el que la secretaría de Estado de Cooperación Internacional (SECI) tiene competencias directas. El restablecimiento del diálogo con las organizaciones sociales, la introducción de los ODM como principio orientador de la política de cooperación, y la vinculación de nuestro sistema de cooperación con la agenda de la comunidad internacional en materia de desarrollo,1 fueron los principales propósitos y sirvieron como guía para las reformas. Los cambios más notables resultado de este conjunto de reformas son el incremento de los fondos destinados a la política de ayuda, la modificación del patrón de asignación sectorial y geográfica de los recursos y la introducción de nuevos sistemas de organización, planificación y gestión orientados a mejorar la calidad de la ayuda.

Respecto al incremento de los fondos de ayuda oficial española, cabría distinguir dos ciclos diferentes, el primero de notable crecimiento en tiempos de bonanza económica donde las resistencias tradicionales se vieron minimizadas por los buenos datos de superávit presupuestario y el crecimiento económico, y un ciclo posterior a partir de 2009 en el que el riesgo de estancamiento, e incluso de retroceso, es muy grande. Efectivamente, la evolución del gasto público destinado a Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), pasó en términos absolutos de 1.985,01 millones de euros en 2004 (0,24% AOD/renta nacional bruta, RNB), a 4.761,69 millones de euros en 2008 (0,45%) lo que supuso un aumento del 139% en cuatro ejercicios presupuestarios. Aunque las previsiones publicadas por el gobierno para 2009 y 2010 alcanzaban respectivamente 5.279,69 millones de euros y 5.264,61 millones de euros y lograban la meta intermedia del 0,50% de AOD/RNB, si tomamos las cifras publicadas en el informe del CAD correspondiente a la ejecución de 2009 y aplicamos a las previsiones oficiales para 2010, el recorte de 800 millones de euros anunciado por el gobierno en mayo de 20102 (este artículo ha sido redactado a principios de septiembre de 2010) la situación es de leves descensos tanto en términos absolutos como relativos. Estas estimaciones para 2010 serán seguramente superiores a lo que al final se ejecute, puesto que no se han restado las no disposiciones de crédito, y porque habitualmente no se logra ejecutar el 100% de lo previsto. En las próximas semanas se conocerá la propuesta presupuestaria del gobierno para 2011, que podría dar pistas sobre si la tendencia de estancamiento se mantiene un año más, o si se registra un descenso relativo. Las presiones sobre el ejecutivo para la reducción del déficit público han trastocado ya el compromiso de alcanzar al final de la presente legislatura el 0,7%, compromiso que ha sido aplazado hasta 2015. Existe gran nivel de incertidumbre sobre las posibilidades de alcanzarlo.

Por su parte, la distribución de la AOD española, atendiendo a las prioridades sectoriales y geográficas ha combinado aciertos notables con diversas resistencias al cambio. Cabe destacar la aprobación de los dos primeros Plan África (2005-08) y (2009-12) constituyendo por primera vez una política de cooperación coordinada en un continente prácticamente olvidado con anterioridad. La necesaria racionalización de las prioridades geográficas de nuestra ayuda, apenas ha logrado comenzar su andadura, puesto que España aún cuenta con un número demasiado grande de países prioritarios como para disponer de un grado de conocimiento y especialización que permita su eficacia. Una buena política de cooperación exige reconocer que no se puede hacer de todo en todas partes, sino que se debe lograr la especialización en función de las propias capacidades y de las ventajas comparativas que nuestro país pudiera presentar frente a otros donantes. Las resistencias a abandonar algunos destinos tradicionales de nuestra ayuda, más basados en lazos históricos o culturales que en criterios de desarrollo, o de aquellos en los que la relación se basa en consideraciones diplomáticas de carácter geoestratégico, o de vecindad o por razones de intereses comerciales y de exportación, han contribuido a que hasta el día de hoy, nuestra cooperación muestre una excesiva dispersión de destinos y de sectores.

La introducción de nuevos mecanismos de planificación que ha guiado este proceso de recomposición de la ayuda, que aún debe profundizarse, ha sido posible gracias a la creación de la dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas para el Desarrollo (DGPOLDE), que contribuiría de forma decisiva a incorporar en forma de planes las nuevas prioridades estratégicas de la cooperación española.3 Lo cierto es que la mayoría de ellos pecan de excesivo contenido declarativo en detrimento de las cuestiones operativas. Es en éstas precisamente, donde las reformas del sistema se han quedado más cortas, hasta el punto de apenas haberse podido acercar al núcleo de problemas e inercias que deben superarse para concluir con éxito el periodo de reformas iniciado en 2004, y que aún presenta un aspecto incompleto y lleno de vulnerabilidades.

Tres reformas institucionales de las consideradas clave para la modernización del sistema de cooperación español han sido emprendidas: la reforma de la Agencia Española de Cooperación (AECI),4 la elaboración de la Ley de Gestión de la Deuda Externa, de 2006, y la reforma del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD), esta última aún  pendiente de trámites parlamentarios.

Hacía más de una década que la reforma de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Aecid) se consideraba esencial para poder gestionar una política pública de cooperación coherente con el consenso internacional, en materia de lucha contra la pobreza y a favor del desarrollo sostenible. Sin extendernos aquí en detalle, lo cierto es que la reforma del Estatuto se ha limitado a tratar de resolver algunos aspectos de irracionalidad laboral que afectaban a gran parte del personal contratado por el organismo, que carecían de una relación de puestos de trabajo coherente, lo que impedía, entre otras cosas, que el aprendizaje y la experiencia acumulados revirtieran en el propio sistema, por no disponer de posibilidades de movilidad. También la reforma ha planteado un nuevo organigrama que pretende facilitar la incorporación de principios vinculados a la agenda de calidad de la ayuda internacional, mediante la creación de una nueva dirección de Cooperación Sectorial y Multilateral sobre la que bascularían las posibilidades de transversalizar algunas políticas, como las de género. Pero, lamentablemente, la reforma no ha respondido al grueso de las demandas consideradas esenciales para transformar el principal órgano ejecutor de la cooperación, que además ocupa un papel de conexión fundamental de todo el sistema de cooperación. La elaboración del nuevo Estatuto no logró modificar la dependencia funcional de la Aecid del cuerpo diplomático, lo que impide ampliar lo necesario la contratación de técnicos especializados en las temáticas que exige el desarrollo. La matriz del servicio exterior en las políticas públicas de cooperación sigue predominando, impidiéndose con ello la generación de una carrera profesional que necesariamente debe ser multidimensional, y requiere especialistas para cada una de las dimensiones. El desarrollo tal y como se considera en la actual agenda global, no puede permanecer sujeto a la defensa de intereses nacionales en el exterior con los que puede entrar en conflicto con frecuencia. Incluso la nueva matriz multilateral de la política exterior que aporta, a diferencia de anteriores prácticas políticas basadas en el realismo, mayores posibilidades para la cooperación entre los Estados, no es completamente ajena a un conjunto de inercias que permanecen en la actual configuración. Si la cooperación pretende ser algo más que la gestión de la ayuda de un Estado a terceros, para convertirse en un vector de las políticas de desarrollo internacional, debe ensanchar su espectro profesional hacia otros sectores de dentro y de fuera de la administración, y profundizar al mismo tiempo su grado de especialización con capacidades que están lejos de formar parte del itinerario formativo del servicio exterior.

La elaboración de la Ley de Gestión de la Deuda Externa, a diferencia de la reforma de la Aecid, contó con la participación activa de organizaciones sociales y académicas en su periodo de elaboración. El texto aprobado es valorado en conjunto como coherente con los nuevos tiempos, por establecer una vinculación de la gestión de la deuda externa con las posibilidades de desarrollo de los países, y a menudo con algunas de sus extremas vulnerabilidades. La Ley, sin embargo, no logró modificar las posiciones y condiciones con las que España muestra su perfil acreedor, cuya reforma quedó plasmada en forma de mandatos al gobierno en sendas disposiciones adicionales.

El gobierno tardó tres años en presentar dichas reformas al Parlamento. A finales de 2009, el Consejo de ministros aprobó dos anteproyectos de Ley que sustituirían al FAD. La presentación de sendos textos mostraba el pacto intragubernamental al que se había llegado: la creación del Fondo de Promoción del Desarrollo (Fonprode) reconocía la necesidad de poder realizar cooperación reembolsable vinculada a las estrategias de lucha contra la pobreza y en el ámbito de los servicios sociales básicos, mientras que la creación del Fondo para la Internacionalización de las Empresas (FIEM), asumía la necesidad de seguir contando con un instrumento para apoyar las exportaciones españolas en el exterior con financiación pública. Por parte de la SECI se trataba de evitar en lo sucesivo los conflictos que la gestión del antiguo FAD-Donación habían creado por su carácter de instrumento reembolsable, contando con la posibilidad de gestionar cierta cantidad de fondos reembolsables para AOD, entre los que destacan las aportaciones multilaterales a Organismos Internacionales No Financieros. Por parte de la secretaría de Comercio Exterior, el interés se centraba en poder contar con un fondo destinado únicamente a la internacionalización de la empresa española, que no estuviera “vigilado” por criterios de desarrollo y de lucha contra la pobreza.

Ambos anteproyectos de Ley han sido tramitados parlamentariamente por separado, el Fonprode –aún pendiente de trámite en el Senado– a través de la comisión de Cooperación del Congreso y el FIEM –aprobado en junio de 2010 tras sufrir la modificación de varios puntos sustanciales– por la comisión de Comercio. La incidencia de las organizaciones sociales ha evitado, en el caso del FIEM, que el texto legal no incorporara algunas limitaciones básicas y fundamentales para el actual consenso internacional en materia de desarrollo, como por ejemplo la prohibición de financiar exportaciones de armamento o material de doble uso, o la prohibición de financiar exportaciones a países pobres altamente endeudados. También ayudó a evitar que los fondos de internacionalización computen como AOD. En el caso del Fonprode, aún quedan aspectos centrales por mejorar, para lo que el trámite del Senado puede ser clave, como lo fue para el FIEM.

Exportaciones, deuda y desarrollo: un círculo vicioso

Desde hace muchos años y en muchas ocasiones, se ha manifestado que una de las principales dificultades que afronta el sistema de cooperación español es la bicefalia en la dirección política de los fondos de ayuda. Durante muchos años los proyectos financiados por el erario público fueron destinados a acciones que interesaron más a las posiciones comerciales de ciertas empresas españolas, que a las estrategias de desarrollo de los países receptores. Su necesidad de financiación externa y el grado de concesionalidad de los préstamos, han supuesto caldo de cultivo suficiente para que la ayuda ligada pudiera ser un componente de gran importancia en nuestra ayuda. También ha llegado a suponer un componente importante en las posiciones acreedoras españolas y, por ende, en el sobreendeudamiento de algunos países receptores.

La Declaración de París sobre eficacia de la ayuda se proponía hacer desaparecer en 2010 la ayuda ligada, es decir, vinculada a la obligación, por parte del receptor, de adquirir bienes y servicios en empresas del país donante. A partir de ahora, si realmente se cumple la Ley del FIEM, los fondos no serán computados como AOD, por lo que no debería haber ayuda ligada. Sin embargo, desde la perspectiva de la coherencia de políticas nada garantiza finalmente que estos fondos vayan a contribuir de forma coherente con los principios del desarrollo sostenible, equitativo y basado en derechos humanos. Tampoco parece una buena noticia las nuevas posibilidades de endeudamiento que se le ofrecerán a los países pobres, menos en el actual contexto de crisis financiera. No deberíamos evitar la responsabilidad respecto del endeudamiento que estos fondos públicos vayan a generar en esos países, por cuanto el historial de créditos aceptados por gobiernos sin suficiente legitimidad democrática y para proyectos que nada ofrecen al desarrollo de sus países es tan extenso, que no está de más apelar a una especie de principio de precaución respecto de esas operaciones.

Las presiones del lobby exportador español sobre el gobierno han aumentado por el contexto de crisis en el mercado del crédito y por la dimensión nada despreciable del déficit español por cuenta corriente. Parece más que razonable esforzarse en reducirlo, pero no parece acertado hacerlo aprovechando las dificultades que países en vías de desarrollo tienen para financiar sus inversiones y estrategias de desarrollo. Para reducir el déficit comercial español se podrían emprender otras medidas, que van desde la racionalización de las importaciones, hasta la elaboración de un plan específico de comercio exterior que pudiera establecer vínculos entre potenciales exportaciones y necesidades específicas de alto valor para las estrategias de desarrollo de los países receptores. Lamentablemente, la reforma se ha realizado sin ningún análisis previo de nuestro sector exportador beneficiario de dichos fondos, mucho menos de cuáles han sido sus implicaciones en la generación de condiciones de desarrollo para los países en los que se ha actuado, o la relación entre generación de deuda y beneficios obtenidos por los proyectos ejecutados. Cualquiera de estas evaluaciones hubiera proporcionado un insumo de enorme interés para emprender una reforma de este instrumento basada en el principio de coherencia de políticas. Este principio debe afectar también a otras áreas relevantes como comercio, migraciones, medio ambiente o seguridad.

Queda casi todo el camino por recorrer para conseguir que la totalidad de las políticas con las que un Estado se relaciona con el exterior sean revisadas desde una perspectiva global, atendiendo a una matriz más cosmopolita que nacionalista. Las organizaciones sociales vinculadas a la cooperación saben que todos los esfuerzos de los sistemas de AOD son insignificantes, comparados con los efectos que las políticas duras tienen en las condiciones de vida y en las posibilidades de futuro de las personas. Por eso, la cooperación al desarrollo entendida como una política pública, no puede conformarse con mejorar sus propias prácticas, sino que la influencia sobre el resto de políticas públicas forma parte de su cometido esencial, si es que no es ésta su función principal. Las reformas pendientes de las instituciones de la cooperación no sólo deben garantizar la mejora de sus acciones, sino que deben ser completadas atendiendo a las necesidades que aún tienen el resto de nuestras políticas en materia de desarrollo.

Pablo J. Martínez Osés – Economía Exterior 54
Coordinador de la Plataforma 2015 y más
info from:http://www.politicaexterior.com/

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